As polícias brasileiras: diagnóstico e planos de reforma
O contexto institucional, na esfera da União, caracteriza-se pela fragmentação no campo da segurança pública. O problema maior não é a distância formal, mas a ausência de laços orgânicos, no âmbito de coordenação das políticas públicas. O que se está enunciando é grave: os respectivos processos decisórios são incomunicáveis entre si.
As polícias brasileiras, de um modo geral, são ineficientes na prevenção e na repressão qualificada, na investigação e na conquista da indispensável confiança da população. Problemas ligados à corrupção e à brutalidade ultrapassam qualquer patamar aceitável. São refratárias à gestão racional, não avaliam a própria performance, nem se abrem a controle e monitoramento externos.
Não se organizam com base em diagnósticos sobre os problemas a enfrentar, o modo de fazê-lo, as prioridades a definir e as metas a identificar. Não planejam sua prática, a partir de diagnósticos, fundados em dados consistentes, nem corrigem seus erros, analisando os resulta- dos de suas iniciativas – os quais, simplesmente, ignoram. São máquinas reativas, inerciais e fragmentárias, inscritas num ambiente institucional desarticulado e inorgânico, regido por marcos legais rígidos e inadequados.
Os profissionais não são apropriadamente qualificados e valorizados e as informações não são ordenadas de acordo com orientação uniforme, que viabilize a cooperação. Há ainda o dramático sucateamento da perícia e o conjunto de dificuldades que derivam da dicotomia: polícia civil-PM. Uma questão especialmente relevante é a segurança privada ilegal (não aquela legalmente constituída), que tem privatizado a segurança pública, envolvendo os policiais no segundo emprego, do qual o Estado acaba refém, porque dele depende a viabilização do insuficiente orçamento público.
Reforma policial
Os princípios regentes do diagnóstico e das propostas são redutíveis a uma equação simples: eficiência policial e respeito aos direitos humanos são mais do que meramente compatíveis entre si, são mutuamente necessários. Do diagnóstico, deduz-se o que é preciso fazer: 1. reverter a fragmentação verificada na esfera da União; 2. alterar o marco legal inadequado e restritivo, no âmbito constitucional e infraconstitucional; 3. estimular a adoção de programas modulares de reforma, orientados para a implementação de um modelo de polícia que vise construir instituições passíveis de gestão racional, voltadas para a redução da insegurança pública e o respeito aos direitos humanos; 4. apoiar experiências-piloto promissoras e divulgar as boas práticas; 5. investir na sensibilização de gestores, legisladores e da opinião pública, para que os três primeiros itens se realizem; 6. valorizar o papel ativo dos municípios e de suas Guardas Civis, na segurança pública.
Sem a instituição de uma agência, no âmbito da União, dotada de autoridade e poder real de comando, que integre os meios operacionais, reúna os mecanismos de implantação de políticas e coordene as principais fontes de recursos específicos, será impossível alterar o atual quadro, que se caracteriza pela dispersão das iniciativas, a superposição de responsabilidades, a multiplicidade de fontes geradoras de diagnósticos e ações, a pulverização da liderança institucional, o emprego sem critérios de recursos, a falta de mecanismos e métodos de acompanhamento e avaliação das ações financiadas pela União, e a autonomização atomizante dos meios operacionais. Tudo isso tem resultado na inércia governamental, no desperdício de recursos federais e, portanto, na irracional ausência de política.
Quanto aos marcos legais: a primeira grande alteração deveria dar-se por meio de um projeto de emenda constitucional, submetida à apreciação do Congresso Nacional pelo presidente da República, preferencialmente com o apoio consensual dos governadores – apoio que havia sido obtido pelo primeiro secretário nacional de Segurança Pública do governo Lula, ao longo de seus dez meses de gestão.
Uma PEC propondo a “desconstitucionalização das polícias”, o que significa a transferência aos estados do poder para decidirem, em suas Constituições Estaduais, qual modelo de polícia desejam ter – entre as opções, inclui-se, evidentemente, a preservação do modelo atual.
O Brasil é um país de dimensões continentais e socialmente muito complexo, muito diversificado, o que recomenda respeito à autonomia republicana e federativa dos estados, evitando-se a imposição de modelos únicos, por natureza insensíveis às peculiaridades locais–quaisquer que sejam seus méritos intrínsecos e os benefícios que ofereçam a algumas unidades da federação. Sendo assim, não faz sentido manter o antigo diálogo, ou melhor, o velho conflito que há mais de vinte anos opõe os defensores da unificação das polícias e os defensores do status quo.
Se o problema não está nas deficiências de um ou outro modelo, mas na imposição do mesmo modelo a todos os estados – e permanentemente, eternizando padrões tradicionais, sem que se lhe tenhamos explorado os limites, criticamente –, a disputa deixa de ser por um ou por outro (unificação ou status quo) e passa a ser em torno de um sem número de opções – nesse caso, a imaginação, a observação crítica da experiência nacional (à luz das experiências internacionais) e o bom senso são os limites: poder-se-iam conceber modelos unificados, regionais, metropolitanos, municipais, militarizados ou não, polícias divididas territorialmente ou segundo a gravidade dos crimes etc.
Com a desconstitucionalização, alguns estados mudariam suas polícias; outros, não, seja porque consideram bom o modelo de que dispõem, seja porque não têm força política para operar a mudança. De todo modo, as eventuais dificuldades políticas de alguns estados não se exportariam, automaticamente, para os demais, como ocorre quando a questão é “unificam-se as polícias ou não”, como solução única para todo o país.
Além da PEC em prol da desconstitucionalização, seria necessário estipular algumas regras gerais, de validade nacional, para garantir o salto de qualidade e para evitar que a criatividade e o experimentalismo - estimulados pela PEC – gerem mais fragmentação e obstáculos à cooperação do que já temos hoje (o que certamente seria difícil, dado o grau atual do problema). Essas regras gerais são as normas para a criação do Sistema Único de Segurança Público (SUSP), também postulado – como a própria desconstitucionalização – no Plano Nacional de Segurança Pública do governo Lula.
As regras em pauta determinariam a criação de: a) um ciclo básico (um currículo mínimo) comum, obrigatório para a formação de todo profissional de segurança pública no Brasil; b) uma linguagem informacional comum para todas as polícias, uniformizando-se as categorias e as plataformas de permuta de dados (que teriam tempo de adaptar-se ao novo sistema, o qual exigiria informatização); c) uma sistemática de gestão aberta à avaliação e ao controle externo; d) cotas orçamentárias fixas, destinadas ao investimento em perícia.
Seria também imprescindível valorizar o papel dos municípios, via aplicação de políticas sociais de prevenção e criação de Guardas Civis, preparadas para ser paradigma das polícias do futuro, isto é, organizadas com base em novos compromissos nas áreas da formação, informação, estrutura organizacional, gestão, articulação com a perícia, controle externo e diálogo com a sociedade. A principal vocação das Guardas é o policiamento comunitário, a mediação de conflitos e a resolução de problemas.
Futuro previsível
Caso não se implementem políticas públicas inteligentes, pluridimensionais, intersetoriais e sensíveis às especificidades locais, em larga escala, capazes de interceptar as microdinâmicas imediatamente geradoras da criminalidade violenta, sobretudo de natureza letal, em um cenário caracterizado pela manutenção dos atuais indicadores de desigualdade, pobreza, qualidade de vida degradada, deficiências na escolaridade e precariedade no acesso aos direitos, facilitando crises familiares, e gerando vulnerabilidade, baixa auto estima, sentimento de exclusão, estigmatizações, invisibilidade social e dupla mensagem cultural, as conseqüências só podem ser o agravamento do atual quadro de violência criminal, que já constitui uma tragédia, particularmente quando afeta a juventude pobre e negra, do sexo masculino, provocando verdadeiro genocídio.
Esse quadro negativo tende a agravar-se, sobretudo, se persistirem duas condições: a) um sistema institucional de segurança pública fragmentado, ineficiente, corrompido, desacreditado, brutal, racista, alimentador do circuito da violência e da própria criminalidade, que não valoriza seus profissionais; b) o empreendedorismo do tráfico de armas e drogas, que, ativamente, tira proveito da precariedade das condições de vida e da vulnerabilidade dos processos subjetivos dos jovens com ralas e raras oportunidades e perspectivas de integração.
Quanto a políticas sociais e culturais preventivas do crime, tem havido avanços, no país, ainda que tópicos, dispersos e sem escala suficiente, dada a ausência de sinergia e articulação entre esferas de poder, e entre instituições públicas e privadas. Quanto à reforma das polícias, os avanços são ainda mais parcos, tímidos, tópicos, espasmódicos, cíclicos, não-sustentáveis, não-sistêmicos, eventuais e dispersos.
O que torna, entretanto, mais desafiador e interessante o exercício prospectivo, na área da segurança pública, é o caráter histórico da legislação, cujo parâmetro define os crimes, os quais, por sua vez, sofrem alterações de acordo com as mudanças das relações sociais, da economia e da tecnologia. Pode-se imaginar um futuro possível em que as drogas – tais como hoje classificadas – deixem de atrair o consumo, sendo substituídas por novas substâncias psicoativas de natureza sintética ou por efeitos produzidos por conexões diretas entre mente e máquina, sob diferentes condições.
Nesse caso, o controle pode se tornar tão complexo e custoso, que as tradicionais políticas repressivas se inviabilizem, na medida em que a fruição passe a corresponder a fluxos virtuais de comunicação, transportados e recepcionados por simples movimentos de rede, via up e downloads.
Na sociedade da informação, do conhecimento e da comunicação, na qual a flexibilização e a “customização” individualizantes tendem a se impor, talvez a grande ameaça seja a violação da propriedade intelectual, o que implicaria modificações profundas na própria concepção do trabalho policial, assim como na estrutura organizacional das instituições da ordem pública.
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– CERCA de 45 mil pessoas são vítimas de crimes letais, no Brasil, anualmente. As vítimas são, em sua maioria, jovens pobres e negros, moradores das periferias e favelas das grandes cidades. As polícias são parte do problema: elas têm sido, em geral, ineficientes, unilateralmente reativas, corruptas e violentas, sobretudo porque suas estruturas organizacionais são inadequadas ao cumprimento de suas obrigações constitucionais. Por outro lado, as políticas preventivas ainda são tópicas e fragmentadas. Se não houver uma profunda reforma institucional e legal, e se não forem atacadas as causas imediatas da violência, prevê-se um futuro sombrio.
RESUMO
PALAVRAS-CHAVE: Política de segurança pública, Prevenção e direitos humanos, Diagnóstico e prognóstico da violência criminal no Brasil, Presente e futuro das polícias brasileiras.
SOBRE O AUTOR:
Luiz Eduardo Soares é professor da Universidade Cândido Mendes (RJ), professor licenciado da UERJ, diretor do Instituto Pró-Susp e ex-secretário nacional de Segurança Pública. @ – luizebmsoares@aol.com (Recebido em: 4/1/2006 e aceito em 13/1/2006.
Luiz Eduardo Soares (12/03/1954, Nova Friburgo) é um antropólogo, cientista político e escritor brasileiro.
Soares é um dos maiores especialistas em segurança pública do país. Foi Secretário de Segurança Pública no Rio de Janeiro, durante o governo de Anthony Garotinho, e ocupou a Secretaria Nacional de Segurança Pública no governo Lula, tendo sido afastado dos dois cargos por pressões políticas. Na carreira de escritor, Soares foi co-autor dos best-sellers Elite da Tropa e Elite da Tropa 2. É coordenador do curso de especialização em Segurança Pública da Universidade Estácio de Sá.
Coordenou a área de segurança pública do Rio de Janeiro entre 1999 e 2000, durante o governo de Anthony Garotinho, no qual chegou a denunciar a "Banda Podre" da Polícia do Rio. Após uma polêmica em que teria defendido a atitude do cineasta João Moreira Salles, que supostamente pagava mesada ao traficante Marcinho VP, Luiz Eduardo Soares foi demitido ao vivo no telejornal RJTV pelo então governador Garotinho.
Entre janeiro e outubro de 2003 foi Secretário Nacional de Segurança Pública. De dezembro de 2006 a julho de 2009 ocupou o cargo de Secretário Municipal de Valorização da Vida e Prevenção da Violência em Nova Iguaçu. Também foi professor da UERJ, Iuperj, Universidade Cândido Mendes e Unicamp, pesquisador do ISER e do Vera Institute of Justice de Nova York, além de ter sido professor visitante da Columbia University, Universidade da Virgínia e Universidade de Pittsburgh, nos EUA.
Em 2010, foi idealizador das propostas para a área de segurança pública da senadora e candidata à presidência pelo PV, Marina Silva.
Obras
- Meu casaco de general: 500 dias no front da Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro. Cia. das Letras, 2000.
- Cabeça de porco (com MV Bill e Celso Athayde). Objetiva, 2005.
- Elite da tropa (com André Batista e Rodrigo Pimentel). Objetiva, 2006.
- Segurança tem saída. Sextante, 2006.
- Legalidade Libertária. Lumen Juris.
- " Espírito Santo". (com Carlos Eduardo e Rodney Miranda)
FONTE
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